В последние годы иностранное вмешательство в национальные выборы стало одним из наиболее широко обсуждаемых международных явлений. В средствах массовой информации и, особенно, в социальных сетях активно циркулируют разнообразные и часто абсолютно малоправдоподобные и даже абсурдные мнения и высказывания о том, что в тех или иных национальных выборах решающую роль сыграли действия других стран. Это стало особенно актуальным в период широкого распространения новых информационных технологий, позволяющих любой информации беспрепятственно проникать сквозь границы.
Необходимо отметить, что проблема иностранного вмешательства в выборы вовсе не является одной из разновидностей широко распространенных в современном мире конспирологических теорий, хотя элемент конспирологии в этой идее, безусловно, имеется. Но, как часто происходит в социально-политической сфере, реальное или даже воображаемое событие или явление любого масштаба, обладающее остро политическим потенциалом, помещается в центр поля политических интересов множества акторов, и, обрастая разнообразными мнениями и сведениями разной степени достоверности, начинает играть самостоятельную роль в политическом процессе.
Так происходит и с иностранным вмешательством в выборы. Достаточно привести несколько примеров, связанных с официальными государственными оценками этого явления.
Президентские выборы в США 2016 года вызвали целый ряд скандалов и расследований, одним из которых стало инициированное государством расследование российского вмешательства в выборы, итогом которого стал доклад спецпрокурора Роберта Мюллера (Report On The Investigation, 2019), главными целями которого стали собственно выявление иностранного вмешательства в выборы и подтверждение или отрицание таких действий администрации президента Трампа, которые могли бы быть интерпретированы как препятствование правосудию. Отметим, что как внутри самих США, так и в других странах наибольший интерес вызывал как раз вопрос о расследовании деятельности администрации Трампа, так как при определенных результатах расследования это вполне могло иметь серьезные политические и юридические последствия в вплоть до импичмента президента. При этом, с точки зрения изучения иностранного вмешательства в выборы более интересны методы и собранные группой юристов материалы. В силу стоящей перед ними политико-правовой задачи, авторы доклада не делают каких-то важных обобщений и обоснований, ограничиваясь только сбором доступных им данных и их оценкой с точки зрения американского права и возможных рисков для американского государства. В результате, расследование не установило, что «российское» вмешательство оказало какое-то воздействие на окончательные итоги выборов, тем не менее, в докладе утверждалось, что иностранное вмешательство в национальные выборы является реальной угрозой для страны.
В 2018 году в России временной комиссией Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации был подготовлен специальный доклад по итогам президентских выборов в Российской Федерации (2018 г.) с точки зрения покушений на российский электоральный суверенитет (Специальный доклад, 2018).
В тексте доклада авторы равноправно используют два термина – «электоральный суверенитет» и «избирательный суверенитет», однако, не дают определения ни того, ни другого. Тем не менее, на основе изучения разнообразных материалов и данных, авторы сформулировали обширный список покушений на российский электоральный суверенитет в связи с подготовкой и проведением президентских выборов 2018 г., от проведения на территории РФ несанкционированных исследований социологического характера в интересах зарубежных государственных структур и ведение из-за рубежа целенаправленной пропаганды до проведения кибератак из-за рубежа и стимулирование раскола внутри российского общества, общественного недовольства, дестабилизации государства и общества путем внешнего экономического, дипломатического, информационного и иного давления.
Обостренное внимание к проблеме иностранного вмешательства в выборы характерно и для многих других стран мира и для международного сообщества в целом. Однако научное изучение данного явления еще только начинается. Можно сказать, что перед нами пока имеются внушительные пробелы в изучении иностранного вмешательства в выборы, что требует большой работы по сбору данных, их классификации, и последующей концептуализации.
Одной из первых масштабных попыток научного осмысления иностранного вмешательства в выборы стал сборник статей «Defending Democracies. Combating Foreign Election Interference in a Digital Age» («Защищая демократию. Борьба с иностранным вмешательством в выборы в цифровую эпоху») вышедший в 2021 году в издательстве Oxford University Press под редакцией Дункана Холлиса и Йенса Олина (Hollis, Ohlin, 2021).
Оба редактора тома имеют внушительный список научных регалий и достижений.
Дункан Холлис — профессор права в Школе права при Университете Темпл, научный сотрудник Фонда Карнеги за международный мир, признанный специалист в сфере применения международного права в киберпространстве.
Йенс Олин — профессор права в Корнелльской школе права, автор учебников по международному праву, соредактор Оксфордской серии по этике, национальной безопасности и верховенству права.
Том под их редакцией собрал под одной обложкой более двадцати статей специалистов и ученых из разных сфер – юристов, историков, политологов, журналистов, – объединенных целью восполнить образовавшийся в науке «пробел» в изучении иностранного вмешательства в выборы.
Для решения этой задачи редакторы и авторы предлагают использовать междисциплинарную оптику, фокусируясь на трех вопросах: (1) определение проблемы иностранного вмешательства в выборы; (2) изучение решений, которые может предложить международное право; и (3) рассмотрение альтернативных нормативных рамок для понимания и решения проблемы.
Книга делится на четыре большие части. В первой части (главы 1-4), представлены исторический и таксономический подходы к концептуальному обоснованию явления иностранного вмешательства в выборы. Вторая часть (главы 5-7) обращается к сравнительному методу изучения иностранного вмешательства в выборы. В третьей части книги (главы 8-11) авторы четырех глав фокусируются на том, как международные правовые рамки оценивают иностранное вмешательство в выборы, включая обзор международных правовых норм и стандартов, ограничивающих иностранное вмешательство и позволяющих реагировать на него. Четвертая часть книги (главы 12-16) предлагает новые варианты и методы борьбы с иностранным вмешательством в выборы, которые заслуживают внимания как возможные дополнения или альтернативы существующих норм международного права.
Попробуем дать некоторое обобщенное представление о содержании книги и поднимаемых в ней вопросов, выделив наиболее важные и интересные с точки зрения развития науки моменты, а также представим важные ответы на вопрос о перспективах дальнейшего изучения иностранного вмешательства в выборы и инструментов противостояния им.
Многообразие научных подходов авторов книги, проявляется в том, что их взгляды, определения, методы не совпадают полностью друг с другом. Скорее – это довольно пестрая палитра подходов и соображений по поводу нового явления. При этом редакторы тома такое положение полностью осознают и полагают, что споры авторов даже внутри одной книги вполне могут иметь место. Так, на страницах книги вполне сосуществуют различные оценки иностранного вмешательства в выборы, различные оценки методов такого вмешательства и разнообразные решения для предотвращения и снижения опасности иностранного вмешательства в выборы.
Однако, эксперты сходятся в том, что, скорее всего иностранное вмешательство в выборы не столько приводит к каким-то значимым изменениям результатов голосования, сколько способствует возникновению и расширению конфликтов и расколов внутри общества. Именно в этом видятся главные риски иностранного вмешательства большинству авторов книги.
Превалирование правового подхода в статьях сборника не превращается в доминирование юриспруденции, особенно при рассмотрении конкретных кейсов вмешательства в выборы и рассмотрении методов вмешательства. Нужно отдать должное редакторам тома, которые, будучи сами юристами, смогли выдержать определенный баланс между правом, политической наукой и подходами к изучению кибербезопасности.
Как отмечают авторы книги, вмешательство в выборы со стороны других государств — довольно распространенное явление, которое почти неизбежно имеет негативные последствия, увеличивая риски возникновения политического кризиса, основанного на потере доверия к демократическим политическим институтам. В истории можно найти множество примеров, когда одно государство явно вмешивалось и влияло на политическую волю, выражаемую народом другого государства. Сущность современного этапа развития этой проблемы в том, что обычные риски теперь многократно усиливаются возможностями цифровой эпохи. При этом среди специалистов и экспертов нет пока единого мнения об инструментах выявления, фиксации, оценки таких вмешательств и методах установления степени вреда, которые они наносят политической системе. Например, это касается и уже упомянутого случая так называемого «российского вмешательства» в выборы президента США в 2018 году (Глава 1).
Распространение информационных технологий и, особенно популярность социальны сетей, создают цифровые инструменты социальных медиа-платформ, которые позволяют увеличить глубину и точность операций по дезинформированию общества в период выборов, с одной стороны, и, с другой стороны, многократно усложняют задачу отслеживания источника информации. Именно поэтому необходимы новые международные инструменты отслеживания и оценки иностранного вмешательства в выборы (Глава 2).
Информационные системы могут быть использованы для осуществления политического влияния даже при самой защищенной системе кибербезопасности. Адекватная стратегия реагирования должна опираться на выявление и понимание действующих лиц, участвующих во вмешательстве; рычагов, используемых для вмешательства, степени их воздействия на информационные системы и политическую ситуацию, а также репертуар ответных мер. Именно такое понимание может служить точкой отсчета для разработки единых стандартов на международном уровне, которые могли бы установить минимальные требования безопасности для снижения риска использования информационных систем в качестве оружия (Глава 3).
При этом, возможен и определенный альтернативный подход к иностранному вмешательству в выборы, который основан на расширенном взгляде на национальные выборы и на разрешении участвовать в них иностранным гражданам. Авторы этой идеи утверждают, что в случае США, например, целесообразнее уменьшать барьеры для иностранцев для участия в выборах, а не создавать новые запреты. При всей утопичности этой идеи, стоит обратить внимание на ее главный посыл — аргументированный диалог между иностранными партнерами, ведущий к структурированию международных отношений, приводит к уменьшению или даже устранению необходимости для государств предпринимать усилия по вмешательству в выборы в других государствах. В определенном смысле иностранное вмешательство в выборы – это симптом, тогда как усилия следует направить на лечение болезни – то есть на эффективность внешней политики государства по отстаиванию национальных интересов (Глава 4).
Теоретические размышления о концепциях иностранного вмешательства в выборы и о стратегиях противодействия им логично переходят в рассмотрение конкретных кейсов. Их в книге представлено три. Первый касается возможного вмешательства Китая в индийские выборы. Индия, по мнению авторов, демонстрирует высокий уровень контроля информационных операций в социальных сетях, что позволяет обнаруживать иностранное вмешательство на самых ранних стадиях. Однако, почти непрерывный цикл федеральных и местных выборов в Индии создает и поддерживает устойчивый спрос на политическую информацию в социальных сетях. Китайское влияние основано на доминировании в информационном пространстве Индии китайских цифровых платформ, включая ресурсы на местных языках. В результате, по мнению авторов, у Китая имеются все необходимые инструменты для поддержания нужных расколов и напряжений в индийском обществе, особенно между различными и многочисленными религиозными общинами (Глава 5).
Второй кейс связан с европейской страной и представляет опыт Швеции по разработке контрстратегий против иностранного вмешательства в выборы, которое шведское правительство определяет как «преднамеренное вмешательство во внутренние дела страны с целью создания атмосферы недоверия между государством и его гражданами» и «продвижение интересов иностранной державы через использование предполагаемых уязвимых мест в обществе». Среди разнообразных стратегий и инструментов противодействия авторы выделяют повышение «устойчивости общества к потенциальным операциям информационного влияния посредством коммуникаций, направленных на предупреждение общественности об опасности дезинформации в социальных сетях» (Глава 6).
Наконец, в сборнике представлен и американский опыт противодействия иностранному вмешательству в выборы. Разбор данного кейса основывается на утверждении, что вмешательство следует оценивать по факту «несанкционированного проникновения» в информационные системы, а не по последствиям вмешательства. Авторы ставят интересный вопрос, можно ли считать такое киберпроникновение актом войны. Ответ на этот вопрос строится на основе анализа отличительных особенностей американского политического ландшафта, включающих в себя относительную слабость международных правовых ограничений, с одной стороны, и ведущую роль американского президента в принятии решений по вопросам национальной безопасности, с другой стороны. Оценивая перспективы ответов на информационные атаки, авторы приходят к выводу, что в нынешней политической и правовой ситуации кибератаки, направленные против выборов, вряд ли могут быть квалифицированы в США как акт войны или вмешательства, нарушающего суверенитет страны. Случай «российского вмешательства» в выборы 2016 года также предлагается не рассматривать как акт войны: независимо от того было ли это вмешательство реальным или нет, но оно вызвало достаточно серьезные и оперативные решения и изменения со стороны правительства США по усилению защищенности национальных выборов (Глава 8).
Проведенный сравнительный анализ трех стран подчеркивает, что угроза вмешательства в выборы зависит от характера соответствующих политических и социальных линий разлома, которые отличатся друг от друга в разных странах. Общим же является то, что во всех случаях имеются иностранные субъекты, стремящиеся использовать эти линии разлома для того, чтобы вызвать социальный раскол и недоверие к правительству или к избирательному процессу.
Вместе с тем, учитывая важность поднятой в книге темы, возникает ощущение, что количество включенных в сборник кейсов является недостаточным для того, чтобы делать серьезные обобщения.
В последующих главах (9-11) дается широкий обзор международных правовых норм и стандартов, ограничивающих возможности государств влиять на избирательные процессы в других странах, и определяющими реакции государств, столкнувшихся с таким вмешательством.
В современном международном праве, построенном на вестфальском понятии государственного суверенитета, контуры принципа невмешательства только намечены и четко не определены. В результате термины «вмешательство» и «влияние», получившие наибольшее распространение, пока не имеют четкого юридического значения. Это создает значимую «серую зону», которая становится источником многочисленных международных конфликтов. Однако, необходимо понимать и особую сложность и противоречивость данного случая: как отмечают авторы, юридическое определение и публичное рассмотрение фактов вмешательства в выборы может приводить к еще более острым ситуациям и политическим конфликтам, чем даже самые опасные кибератаки.
Особо отметим позицию, выраженную одним из редакторов книги, Йенсом Олином, который, пытаясь определить особый вред вмешательства в выборы, утверждает, что существующие стандартные рамки международного права не могут сегодня адекватно отразить то, что происходит при таком вмешательстве. Например, ставший уже общеупотребительным термин «кибервойна» фактически является неверной аналогией для понимания вмешательства в выборы, поскольку при кибератаке не происходит уничтожения физических целей. Правовые принципы суверенитета и невмешательства также мало подходят к этой ситуации, поскольку вред от вмешательства в выборы носит политический характер и мало связан с потерей контроля государства над своими территориями. Следовательно, с правовой точки зрения, вмешательство в выборы целесообразнее рассматривать как нарушение права на самоопределение, то есть права народа на выбор своей судьбы. Отметим, что эта позиция близка той, которая отстаивается в докладе российских сенаторов о вмешательства в российские выборы.
При этом Олин подчеркивает, что для предотвращения иностранного вмешательства необходимо применять режимы транспарентности в Интернете для идентификации иностранных ресурсов.
Помимо международно-правовых мер, существуют альтернативные методы решения проблемы иностранного вмешательства в выборы, которые в больше степени основаны на инструментах, выработанных в сфере кибербезопасности. В главах 12-16 раскрываются разнообразные подходы, включающие, например, введение стандартов для социальных сетей в части необходимости удаления оскорбительного контента, при том возникают, конечно, риски нарушения свободы слова, высказываний и других прав граждан; создание, совместное принятие и согласованное использовании большой группой государств общих норм поведения в киберпространстве, направленных на ограничение применения кибератак; использование жестких правил финансирования избирательных кампаний в качестве инструмента защиты выборов от иностранного вмешательства.
Однако, представляется, что все предложенные инструменты могут быть эффективными только в случае широких межгосударственных договоренностей на основе общего понимания сущности и опасности иностранного вмешательства в выборы. При этом сегодня ни одна из распространенных теорий международных отношений (реализм, институционализм, либерализм и конструктивизм) адекватно не описывает феномен вмешательства в выборы, что приводит авторов к заключению о необходимости создания новых теорий.
Анализ статей, помещенных в книге, позволяет выделить пять перспективных направлений будущих исследований, которые могли бы способствовать концептуализации и лучшему пониманию иностранного вмешательства в выборы.
Первое направление, вслед за авторами книги, можно обозначить как «когнитивное». Речь идет о том, что иностранное вмешательство в выборы, прежде всего, воздействует на массовое сознание и подрывает доверие к демократическим институтам и легитимность власти. В этой связи необходимы исследования о том, могут ли информационные кампании действительно оказывать когнитивное воздействие, то есть изменять сознание или менять мотивацию субъектов, то есть граждан и политических организаций.
Второе направление видится в восполнении явных информационных пробелов в данных об иностранном вмешательстве в выборы. Необходима дальнейшая систематизация и классификация различных средств, с помощью которых одно государство пытается вмешиваться в политические процессы другого государства.
Третье направление будущих исследований может быть связано с изучением внутреннего законодательства и избирательных систем с точки зрения того, как государства сами могут выстраивать и контролировать избирательную систему (и – даже шире – политическую систему в целом) для предотвращения иностранного вмешательства в выборы.
В качестве четвертого направления можно выделить дальнейшее изучение возможностей международного права, причем не только с точки зрения запрещения определенных действий государств, но и с точки зрения разрешения или мотивации государств координировать свои усилия или действовать совместно в борьбе с угрозой на разных уровнях и в разных контекстах.
Пятое направление исследований видится в том, чтобы изучать общие механизмы, предусмотренные национальным и международным правом для реагирования на незаконные формы иностранного вмешательства в выборы, а также все возможные меры реагирования, включая создание общих кибернорм вплоть до согласованного широкого «меню средств защиты» от иностранного вмешательства в выборы.
Выявленные направления, конечно, не являются окончательными и носят предположительный характер. Тем более, как можно заметить, в них также превалируют правовые аспекты изучаемой проблемы. Тогда как направления, лежащие в русле политической науки, еще предстоит выделять и обосновывать.
В этой связи отметим, что пока остается неясным, как иностранное вмешательство в выборы соотносится с международными усилиями по созданию системы контроля за национальными выборами. Международная помощь в проведении выборов, осуществляемая рядом международных организаций, включая ООН, в последние годы вызывает довольно много нареканий из-за своей малой эффективности. Есть случаи и прямых обвинений международных организаций во влиянии на выборы, когда под видом помощи продвигаются интересы конкретных государств и негосударственных акторов.
Как показывают исследования, проблема международного участия в управлении выборами состоит не только в малой эффективности используемых механизмов и инструментов, но и в низком уровне доверия к международным институтам, при этом «институт международного наблюдения за выборами сам по себе вступает в противоречие с традиционно понимаемым государственным суверенитетом» (Гришин, 2021).
Кроме того, громкие случаи иностранного вмешательства в выборы, независимо от того, подтверждаются они или нет, становятся серьезной угрозой для открытости избирательного процесса и создают условия для его дальнейшей секьюритизации (Евстифеев, 2021).
Представляется, что в книге собран важный содержательный объем научных данных и формирует новые возможности для дальнейшего рассмотрения международного уровня управления выборами и определения перспектив его развития с учетом инструментов, предоставляемых цифровой реальностью как для иностранного вмешательства в выборы, так и для координации усилий государств для помощи другим государствам.
В заключении необходимо отметить, что рецензируемая книга, конечно, не претендует на полное и окончательное выявление всех проблем и вопросов иностранного вмешательства в выборы, но при этом, являясь первой научной попыткой рассмотрения данной темы, совершает важный шаг вперед в концептуализации понятия иностранного вмешательства в выборы, причем с различных точек зрения – с исторической, юридической, политической, социальной. Широкий выбор тем, авторов и научных дисциплин, представленных в книге, позволяет оценить ее как серьезный научный труд, который будет, безусловно, полезен как для ученых в сфере политической науки и международного права, так и для политиков и специалистов в сфере проведения и обеспечения безопасности выборов.
Библиографический список
1. Гришин Н.В. (2021). Политика государств в отношении международного наблюдения за выборами. Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС, Т. 17, 2, 150-162. https://doi.org/10.21638/spbu23.2021.203
2. Евстифеев Р.В. (2021). Между помощью и вмешательством: оценка перспектив международного участия в управлении выборами в цифровую эпоху. Ученые записки. Научно-практический журнал, 4(40), 14-18.
3. Специальный доклад по итогам президентских выборов в Российской Федерации (2018 г.) с точки зрения покушений на российский электоральный суверенитет. (2018). Временная комиссия Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации. Режим доступа http://council.gov.ru/media/files/2uQuCAAwoWu0B8tiDeDExn5x9CtBkTDV.pdf
4. Hollis D., Ohlin J. (eds). (2021). Defending Democracies. Combating Foreign Election Interference in a Digital Age. doi: 10.1093/ oso/ 9780197556979.001.0001 5. Report On The Investigation Into Russian Interference In The 2016 Presidential Election. (2019). U.S. Department of Justice. Retrieved from https://www.justice.gov/archives/sco/file/1373816/download.
Рецензия опубликована в Южно-российском журнале социальных наук:
Евстифеев Р. В. Концепция «иностранного вмешательства в выборы» и перспективы международного участия в управлении выборами. Рецензия на книгу: Hollis D., Ohlin J. (Eds) (2021). Defending democracies. Combating Foreign Election Interference in a Digital Age. NY: Oxford University Press. — Южно-российский журнал социальных наук.Т. 22. № 4. С. 126-134.